时政快讯丨习近平会见匈牙利总统舒尤克

[8]参见张震:《区域协调发展的宪法逻辑与制度完善建议》,载《法学杂志》2022年第3期,第30-32页。

[23]参见韩大元:《1954年宪法制定过程》,法律出版社2014年版,第402页。《立法法》未明确区域协同立法具体内容，如何评价区域协同立法是否符合宪法依据，应明确其宪法依据和宪法原则精神，需要在宪法上挖掘其宪法原理。

区域协同立法需要遵循宪法上的中央统一领导、国家机关工作提质增效和社会主义市场经济原则。《宪法》对地方立法权相互间的关系没有明确规定并不代表地方立法权可以忽视中央的统一领导而共同协商确定立法事项，相反，单一制原则不允许地方通过各种方式损害中央的统一领导，跨行政区域的立法行为原则上应当由中央统一制定法律或者行政法规，授权地方开展区域协同立法是为了进一步发挥地方的主动性与积极性。对于区域协同立法而言，地方人大常委会对直接管理事务享有较大的自主权，而间接管理事务虽然也属于中央和地方共享事权，但它们主要由行政权来直接管理，针对这些事权的协同立法应当受到中央较大的约束。这些问题产生的原因主要在于我国当前宪法法律对区域协同立法缺乏明确指引，地方政府合作立法动力不足，以及区域协同立法经验不足等。它虽然没有涉及立法权的有无，以及立法权的权限范围等问题，但毕竟变更了地方立法权的行使方式，在潜移默化中变更了主动性、积极性的内涵。

为了保证合宪性控制活动的效率，对于那些针对直接管理事务的协同立法主要依托于备案审查制度来实施合宪性审查。因此，加强区域协同立法应符合《宪法》第27条精神，各行政区域立法机关通过相同的立法文本避免重复立法的问题，各行政区域协商沟通增强立法的可操作性，而且在实践过程中该立法文本能起到提升区域协同机关的工作质效的立法效果。这一观点也得到了立法实践的证实，如云贵川三省协同立法保护赤水河。

[33]为了解决这些现实问题，萍乡、宜春和吉安等三市协同制定了《江西武功山风景名胜区——萍乡武功山景区条例》《江西武功山风景名胜区——宜春明月山景区条例》《江西武功山风景名胜区——吉安武功山景区条例》三个条例都单列了一章协同与合作，就三地协同规划、应急联动、旅游联盟、建设工程协商、综合行政执法等领域建立起了协调机制。[24]为了让地方人大更好地管理地方事务，地方事务管理权的实施方式迎来了它的第一次扩张。探索制定地区间产业有序转移的协调合作机制，通过建立重大问题协调解决机制达成区域产业协同发展的合意，进一步推动产业合理布局、分工进一步优化。[21]参见肖蔚云:《我国现行宪法的诞生》,北京大学出版社1986年版,第53页。

这些原则和区域协同立法的宪法规范体系共同构成了区域协同立法的宪法依据。区域协调发展的需要除了要符合法律保留原则以外，它在目的上要受到区域共同利益和国家利益的限缩，具体的立法内容应当具备必要性和可行性。

[1]这一规定在表面上回应了有关区域协同立法的合法性和效力的争议，但跨区域立法本质上是央地权力的配置问题，在缺乏《宪法》明确规定和宪法解释机关权威解释的情形下，协同立法机关是否有权管辖协同立法事项依然存在疑问。下文将按照制度事实和社会事实的区分对区域协调发展的需要进行阐释。[14]邓小平:《关于政治体制改革问题》,载《邓小平文选》(第三卷),人民出版社1993年版,第179页。较早的研究成果将区域协同立法解释为原《立法法》第72条规定的实际需要，由此推导出有关地方人大及其常委会可以联合起来共同制定统一的地方性法规，只要不同宪法、法律和行政法规相抵触就可以了。

因此，在宪法原则层面，中央统一领导既为区域协同立法划定了边界，也在立法权力体系内为区域协同立法提供了正当性。法条的文本上虽然并未体现出对区域协同立法进行限制的意味，但这并不代表地方人大及其常委会可以将任何事项都纳入区域协调发展的需要，并借此正当化区域协同立法的具体内容。基于立法权的分配在宪法上的重要性，如果仅仅凭借《地方组织法》和《立法法》的修改就确认区域协同立法的合宪性，法律与宪法在形式上的界分就会被模糊，形成了一种只需法律确认，无需宪法依据的先例，这对宪法在法律秩序中的最高性形成了冲击。2.作为社会事实的区域协调发展的需要。

会议强调，要在京津冀交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域率先取得突破。2.就合宪性控制介入方式而言，全国人大常委会可以通过宪法解释和合宪性审查两种方式介入区域协同立法。

[30]参见王怡:《论立法过程中的事实论证》,载《政治与法律》2018年第7期,第103页。在此之前需要说明的是，立法可以分为创制性立法和执行性立法，其中执行性立法有其上位法依据，地方立法只要不抵触上位法便不会产生越权立法的问题，而创制性立法是针对没有上位法依据的事项进行立法，对此种立法的内容要进行更加严格的控制。

为了论证这一命题，本文按照以下结构展开：首先，分析区域协同立法的宪法原则依据何在。[36]我国地区间发展还存在不平衡、不充分的问题，故而各行政区划还需要共同协作，实现区域协调发展的主要任务，如西部大开发形成新格局，东北全面振兴取得新突破，中部地区加快崛起，东部地区加快推进现代化。然而，在我国的法律体系内，诸多立法例都说明，地方行政协作行为的合法性来自中央立法的规定，在缺乏明确的宪法依据的情况下，协同立法行为实际上扩大了中央允许地方协作的范畴。[29]在这一理论的基础上，《立法法》和《地方组织法》中的区域协调发展的需要实际上强调的就是区域协同立法要有立法事实作为依据。虽然《宪法》上没有明确规定区域协同立法，但从《宪法》第2条、第3条第4款和第100条，我们可以推导出区域协同立法本质上是基于地方事务管理权的地方共同立法活动，它可以被纳入《宪法》中由人民主权、地方主动性和积极性以及地方立法权构成的规范体系之内。因此，明确区域协同立法的宪法依据，并阐明如何在宪法框架下行使区域协同立法权，这是本文的基本命题。

除上述绝对的中央专属事项之外，其他事项是中央和地方的共享事项，其中，对自然资源和社会保障的管理权属于显性的地方权力和默示的中央权力。[3]参见王腊生:《地方立法协作重大问题探讨》,载《政法论丛》2008年第3期,第71-72页。

此外，中央立法不如地方立法灵活，针对跨区域事项的中央立法在应对经济社会发展局势的变化时反应往往不如地方性法规迅速，由中央立法规制区域事务的成本较高，但立法效果并没有显著提升。[29]参见丁轶:《论地方自主性立法中的立法事实查明与论证》,载《四川大学学报(哲学社会科学版)》2022年第6期,第144页。

二者对合宪性控制程序机制的要求并无太大区别，只是区域协同立法作为一种新的立法形态，涉及的立法权纵向和横向分配的问题较为复杂，这为地方性法规合宪性控制程序机制的完善提供了新的切入点。[25]此后，2000年《立法法》赋予较大的市地方性法规制定权，2015年《立法法》赋予所有设区的市地方性法规制定权，2018年《宪法修正案》对此予以认可，发挥地方的主动性、积极性的规范内涵再次扩大。

[19]彭真在《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中说明如何使全体人民能够更好地行使国家权力时曾指出:从地方来说,主要是加强各级地方政权(包括基层政权)的民主基础,同时适当扩大他们的职权,以便各地能够在中央统一领导下因地制宜地发展本地的建设事业。建设全国统一大市场是建设高水平社会主义市场经济体制的必然选择。区域协同立法实际上还需要依靠地方立法权的分别行使来赋予其效力。[17]参见温泽彬、周大然:《论区域协同立法功能定位及其实现》,载《求是学刊》2023年第2期,第113页。

[13]中央立法机关针对所有跨区域的自然资源或跨区域的经济管理事务专门立法，是不太现实的。而全国人大及其常委会、国务院与地方人大及其常委会并非领导关系，如果全国人大及其常委会不能对地方人大及其常委会的区域协同立法进行有效控制，那就可能出现地方保护主义的情况，损害其他地区和国家整体利益。

因此，区域协同立法还需要符合前述宪法原则，并在内容上符合中央和地方的事权分配。这对地方人大及其常委会提出了消极和积极两方面的宪法义务。

[30]总而言之，立法应当依据的制度事实是那些能够调整社会关系的规范。此外，作为地方事务管理权的新型行使方式，区域协同立法还要满足《宪法》第27条中不断提高工作质量和工作效率的要求和《宪法》第15条规定的社会主义市场经济的发展方向。

如《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》就明确提出：加强区域立法工作的合作与协调，形成区域相对统一的法制环境。让招商引资在法治环境下实施，鼓励各地区持续优化营商环境，依法开展招商引资活动，防止招商引资恶性竞争行为，以优质的制度供给和制度创新吸引更多优质企业投资。邓小平曾指出：效率不高同机构臃肿、人浮于事、作风拖拉有关。如果省级人大常委会在针对间接管理事务的协同立法中认为协同立法内容需要通过宪法解释来明确，或者全国人大常委会认为协同立法内容存在合宪性疑虑，就可以通过宪法解释的方式在立法过程中消除违宪疑虑。

当下新兴的平台经济、共享经济等领域不正当竞争行为，网络黑灰产业链条，新型网络不正当竞争行为等问题呈现出涉及范围广、取证难度大、与公民利益紧密关联等特点。狭义的制度事实指的是一个或者一系列正在生效的法律制度，其在某种程度上决定着未来的立法行为。

一、区域协同立法应遵循的宪法原则我国的国家结构形式是单一制，遵循中央的统一领导是对区域协同立法提出的首要要求，在不损害中央统一领导的前提下，地方人大及其常委会需要积极履行中央委托的协同立法任务。三、区域协同立法内容的宪法拘束（一）区域协同立法内容权限之宪法拘束如前文所述，从《宪法》关于区域协同立法的有关条文中，我们已经推导出区域协同立法的地方立法性质，结合有关法律的规定，以及区域协同立法的实践，我们可以尝试归纳出符合宪法的区域协同立法的实质内容。

为了提升立法效率和质量，区域协同地方可以就共同治理事项开展协同立法，避免重复立法，有利于区域协同治理。修宪机关在发挥主动性和积极性这一规定之前明确指出在中央的统一领导下，这实际上限定了地方发挥主动性和积极性的范围。